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提升审议意见书落实成效的思考
2020-06-10 15:15:00    来源:人民与权力

  目前落实审议意见书存在的问题和原因分析

  近些年来,南京市人大常委会通过对审议意见督办工作的不断创新实践,在社会经济发展、民生热点难点、司法改革等方面切实对“一府两院”工作起到了监督、支持和促进的作用,形成了良好的监督和被监督关系,得到了相关部门的一致好评和认可,取得了让人民满意的工作成效。但是,对标建设“两个机关”的要求,对照南京高质量发展对人大监督工作的需求,审议意见督办还存在可以提高和完善的空间,主要表现为“三个还不够理想”。

  一是办理质量还不够理想。审议意见的交办、处理以市人大常委会制发审议意见书、“一府两院”提交审议意见落实情况报告进行双向书面反馈。少数办理落实单位对常委会审议意见的法律地位、法律效力认识不足、重视不够,办理过程重形式轻内容、重程序轻结果,办理情况报告措施和成效不具体,缺乏针对性、实质性办理内容,文来文往、例行公事气息浓。另外,《审议意见书督办办法》规定审议意见书落实时限为2个月,这一反馈时间与全国人大、腾讯体育直播有关要求相比偏短,导致办理内容多为前瞻性的工作设想,而不是已经取得的实际成效。

  二是跟踪检查还不够理想。目前审议意见书督办办法对于市人大及其常委会各工作机构如何跟踪督促审议意见书的办理落实,仅有原则性的表述,未作具体明确。在实际操作过程中,各工作机构一般就是电话过问、审查书面报告,在全过程参与办理、全面掌握办理进度上没有更多的创新性举措,力度不足。

  三是成效彰显还不够理想。在实践中,一旦办理单位提交了审议意见落实情况报告,审议意见办理即宣告结束,办理成效与部门、负责人的考核没有挂钩,审议意见办理的结果没有得到充分运用,一定程度上削弱了人大的权威,拉低了人民群众对人大监督的评价。

  我们认为,之所以会出现“三个还不够理想”的原因是多重的:

  一是思想认识还需进一步深化。监督者和被监督者的思想认识尚不到位,这是影响人大监督工作实效的重要原因。依照宪法法律,人大是权力机关、监督机关,“一府一委两院”是执行机关、被监督机关。作为人大来说,要处理好监督与支持的关系,既不能为了监督而忽视支持促进,将监督与支持促进对立或各自孤立起来,也不能失职缺位,对存在的问题避重就轻、无所作为。作为“一府一委两院”,要树立自觉接受监督的观念,在党委的统一领导下,形成加强和改进工作的合力,不能把接受人大监督仅仅视为走程序。

  二是审议质量还需进一步提高。从以往经验看,凡是审议意见具体、操作性强的,都得到较好的落实,凡是审议意见抽象空洞、原则性太强的,一般都是原则去、原则来,难以落实。在形成审议意见过程中,既要具有全局性、宏观性、指导性的“务虚型”意见,更要提出一些具有针对性、具体性、约束性的“务实型”意见,对“一府两院”哪些工作不满意,什么问题解决得不好,哪些方面需要改进,如何改进等,都需要进行逐条明确,力求具体化、清单化,条理清楚、有的放矢,使“一府两院”在工作中有所遵循,人大常委会检查审议意见落实情况时有所对照。

  三是责任落实还需进一步细化。责任明确了,工作才能得到有效落实。在实践中,一般专项工作报告都是由牵头部门负责起草,报告中反映的突出问题也往往是牵头部门在推进专项工作过程中凭其一己之力无法独自解决、需要协调推进的。针对这些问题提出审议意见后,市政府在办理过程中,往往只是简单地将问题批回牵头单位办理,导致“问题回娘家”现象不断,问题还是得不到解决。同样在报告落实情况的环节,一些涉及部门多的重要工作,原本应该由市政府分管负责领导报告,但往往委托部门负责同志报告,致使“小马拉大车拉不动”。

  对进一步提高审议意见书落实成效的对策建议

  审议意见书的有效落实,事关监督权的有效行使,也是彰显人大制度优势和权威的重要一环。地方人大常委会必须始终将跟踪督办常委会审议意见作为高质量建设“两个机关”的重要内容,聚焦办理质量,创新督办机制,切实推动审议意见督办工作更具力度,更显成效。

  一是深化思想认识,在理顺意见督办体制上下功夫。习近平总书记深刻指出:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”栗战书委员长也指出:“监督的目的是推动党中央决策部署贯彻落实,确保宪法法律全面有效实施,确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使,确保人民权益得到维护和实现,这就是人大监督的政治定位、法律定位。”地方人大常委会一定要牢固树立正确的监督观念,从坚持和完善人民代表大会制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的高度,充分认识履行人大监督权的重要性,确保在党委统一领导下和法定职责范围内,与“一府一委两院”协调一致开展工作。这是提高审议意见落实成效的根本前提。一方面,要始终坚持党的领导。党对人大监督的坚强领导是人大正确监督、有效开展的根本保证。去年初,市委主要领导对市人大常委会《关于2017年政府投资建设项目审计情况审议意见书》高度重视,作出批示要求“加大办理力度、提升管理水平”。市政府主要领导也要求“人大常委会提出的四条意见很有针对性,要认真落实确保到位”。办理牵头单位市审计局将市委、市政府主要领导的批示一并转发给各办理责任单位,取得很好的办理效果。因此,人大重要审议意见,应当主动向同级党委请示报告,积极争取党委支持。另一方面,要正确把握好人大与“一府一委两院”的关系。要坚持辩证地看待、处理好开展监督和支持促进“一府一委两院”依法履行职责之间的关系,通过各负其责、依法履职,认认真真地督办审议意见,诚心诚意地推动问题解决,切实形成加强和改进工作的合力。

  二是汇聚更多力量和智慧,在进一步提升审议工作的深度和广度上下功夫。审议质量是确保审议意见书有效落实的基础,其质量的高低,直接关乎人大监督的成效。人大代表是人大工作的主体,人民群众是人大及其常委会紧紧依靠的对象,因此在聚焦四个关键环节的同时,还要积极吸纳代表和群众的参与。要更加注重发挥人大代表的主体作用。人大代表来自各个行业、各个系统和各个领域,是天然的智力密集、联系广泛的人才库和智囊团。常委会开展的执法检查、专题审议、视察调研等活动,如果充分利用好代表的专业优势、凝聚好代表的职业资源,更多地听取代表专业性的意见,汲取代表富有创造性的智慧,将会进一步提升审议质量。市人大常委会制定实施了《南京市人大代表专业组工作办法》,按照行业相同、专业相近的原则,成立了代表专业组。下一步,要把代表的专业特长、关注热点和监督检查重点有机结合起来,组织参加相关工作机构组织的执法检查、专题调研、视察等活动,发挥专业优势,提出意见和建议。要更加注重听取人民群众的意见建议。人大的权力是人民赋予的。反映群众的意见、保障群众的利益,是人大行使一切职权的出发点和落脚点。在人大监督过程中,只有深入倾听群众呼声,广泛汇聚民意民智,才能保证人大监督权更好地得到行使。目前,市人大常委会通过打造网站、微博、微信“三位一体”的信息化综合平台,为人大监督工作汇聚民意、集中民智提供重要渠道。今后,要充分运用好南京人大网站开办的“金陵民声—热点网谈”栏目,邀请各级人大代表、政府相关部门负责同志以及专家学者走进直播间,就社会关注的热点问题与网友在线互动。热点网谈要紧紧围绕人大常委会的监督议题开展,对网民在线提出的意见建议,常委会审议中要作为重要参考,促进监督质量提升。

  三是健全责任体系,在规范跟踪督办机制上下功夫。完善的审议意见督办机制,是发挥审议意见作用的重要保证。要紧盯办理时限,细化办理责任,掌握办理进度,督促办理推进,切实变节点监督为过程监督,确保办理期内各项办理措施得到全面落实,办理取得实质性成效。列出办理清单。审议意见书如果一味追求面面俱到,往往导致原则性过强,办理落实单位无从下手。通过采取清单式审议意见,使审议意见的切入点尽量小一些,具体可操作一些,既可以为办理落实单位明确具体办理方向,也可以以点带面促进整个工作的提升。2017年,浙江宁波市人大常委会以《宁波市大气污染防治条例》执法检查中发现并形成的意见清单为基础,综合常委会会议审议情况,紧盯老百姓反映强烈的问题,从加快出台环境质量限期达标规划、加强机动车尾气检测监管、健全小区餐饮油烟防治制度等10个方面,提出条目式办理清单,交由政府逐条研究处理,取得了很好的成效,值得学习借鉴。在实施清单式审议意见的基础上,再将具体问题逐项细化明确办理落实单位,这样可以有效避免“问题回娘家”“小马拉不动大车”等问题。严肃交办程序。规范、严谨的交办程序有助于提升对审议意见办理工作的重视程度。对特别重要、办理难度大或需要多个部门承办的重点审议意见,应当建立专题会议交办制度,组织召开由人大常委会主任或副主任、“一府一委两院”领导和承办单位主要负责人参加的审议意见交办会,实施专题交办,通过直接沟通、交流,消除工作中存在的分歧。2019年8月29日,安徽阜阳市人大常委会召开审议意见交办会,现场交办对市人民政府《关于全市〈宗教事务条例〉贯彻实施情况的报告》的审议意见,明晰办理主体和职责,这一做法值得借鉴。强化全程督查。市人大及其常委会承办工作机构在办理期间内,要保持办理落实部门之间的密切联系,通过组织开展视察调研、召开现场督办会等形式,全过程介入、全流程督办,掌握办理进度。这方面,广东茂名市人大常委会有着很好的实践。2019年7月,茂名市人大常委会听取和审议了市人民政府关于公安派出所建设和工作情况报告,并下发了审议意见。9月19日,茂名市人大常委会召开督办公安派出所建设审议意见落实工作会议,对有关单位落实市人大常委会审议意见的情况进行督办。精准开展评价。市十五届人大常委会选取了事关全市工作大局、事关民生重点的审议意见书,专题听取落实情况报告并进行满意度测评,这一做法应当加以延续和深化。事前要对有关部门落实审议意见书提出明确要求,逐条报告落实情况,保证落实情况报告具有针对性,从而对落实整改工作起到倒逼作用。

  四是放大工作成效,在探索成果运用机制上下功夫。审议意见督办工作,不能满足于问题的办结,而要建立起科学的成果运用机制,树立鲜明工作导向,有效激发部门重视办理审议意见的内生动力。既要突出正向激励,对办理认真、反馈及时、成果明显的部门单位进行通报表扬,又要进行责任追究,对敷衍塞责,办理不认真或不及时反馈落实情况的部门单位提出批评,必要时启用询问、质询、组织特定问题调查等刚性监督手段进行督办落实。要拓展社会公开途径。监督法规定,人大常委会对听取的报告及审议意见、“一府两院”对审议意见的研究处理情况报告,都要向本级人民代表大会代表通报并向社会公开。要进一步探索依托报纸、电视、网络等途径,逐步扩大审议意见以及审议意见的研究处理进展情况与结果的公开范围,让广大代表和人民群众充分了解常委会的审议意见,参与常委会的监督工作,实现人大监督与社会监督、舆论监督的有机结合。要纳入党政考核体系。作为保障监督实效的关键一环,我们认为有必要将审议意见办理工作作为部门考核的一项重要内容一并纳入党政考核体系,通过考核“指挥棒”作用的充分发挥,将“软任务”变成“硬约束”,有效推动审议意见得到办理落实。要建立正向激励机制。2019年6月,中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,旗帜鲜明为敢于担当的干部撑腰鼓劲。人大常委会听取审议报告、出具审议意见的主题,通常是事关改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。而认真落实人大审议意见、推动问题有效解决,正是领导干部敢于担当、善于作为的具体体现。要建立将办理效果好的审议意见书落实情况向市委和组织部门报告的工作机制,帮助党委更好地了解干部,让那些坚持站稳人民立场,敢于攻坚克难的干部得到褒奖,为提高人大审议意见落实成效、形成改革攻坚创新发展的合力提供重要的激励和保障。(南京市人大常委会研究室)

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