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医疗卫生事业发展与我国宪法
2020-09-02 17:19    来源:中国人大网    作者:杨威

  党的十八大以来,习近平总书记就医疗卫生事业发展提出一系列重要论述。习近平总书记指出,“没有全面健康,就没有全面小康”“推进健康中国建设,是我们党对人民的郑重承诺”“要坚持正确的卫生与健康工作方针,以基层为重点,以改革创新为动力,预防为主,中西医并重,将健康融入所有政策,人民共建共享”。 

  宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程。宪法对国家根本制度、基本制度、重要制度以及公民的基本权利和义务作了规定,是全面依法治国的总依据。新中国成立以来,我国宪法关于医疗卫生事业的规定,对于以法治引领国家医疗卫生事业发展,不断提高人民健康水平,发挥了根本法律保障作用。贯彻落实党中央关于推进健康中国战略的重大决策,需要不断总结历史经验,更好的发挥宪法法律在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。 

  栗战书委员长指出,“要紧紧围绕党中央决策部署和人民群众所盼所求所需,进一步加快推进民生领域立法,用完备的法治保障人民权益、增进民生福祉”。十三届全国人大常委会高度重视医疗卫生领域立法,2019年6月29日,常委会第十一次会议审议通过了疫苗管理法。2019年8月26日,常委会第十二次会议审议通过了新修订的药品管理法。2019年12月28日,常委会第十五次会议审议通过了基本医疗卫生与健康促进法。在这么短的时间内,全国人大常委会接续制定、修改三部医疗卫生领域的法律,在我国以往的立法实践中还是没有的,是2019年全国人大常委会立法工作的一个亮点。这充分反映了全国人大常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,坚持以人民为中心,落实宪法关于国家发展医疗卫生事业和保护人民健康的规定,积极主动、坚定有力地为健康中国战略的实施提供强大法治保障。 

  一、我国宪法有关医疗卫生事业规定的发展历程 

  (一)背景情况 

  从世界范围看,早期宪法主要规定国家权力配置和保障公民自由权、财产权。1918年苏俄宪法、1919年魏玛宪法开始较多规定国家目标任务和公民社会权,标志着近代宪法走向现代宪法,医疗卫生进入宪法规范体系。二战后,在《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》等的推动下,越来越多的国家在宪法中规定医疗卫生,据学者统计,这一比例达到67.5%。 

  近代以来,我国逐步成为半殖民地半封建社会,内乱不断、外患深重,疫病横行、缺医少药,医疗卫生与人民健康没有保障。人民体质普遍羸弱,生命健康状况恶劣,一度被西方讽为“东亚病夫”。十月革命一声炮响,给中国送来了马克思列宁主义。马克思列宁主义深刻揭露了资本主义制度下无产阶级身处的恶劣卫生状况及其根源,并对社会主义卫生健康事业的管理、经费、队伍建设、职业道德作了展望。中国共产党从成立起就坚持以为广大人民谋利益为己任,把保障人民健康同争取民族独立、人民解放的事业紧紧联系在一起。1922年7月,中国共产党第二次全国代表大会召开并通过了党的纲领,其中第七项明确提出了保护劳动者健康及福利的要求[1]。中国共产党自成立起的有关指导思想和主张,是我国宪法关于医疗卫生事业规定的一个重要理论渊源。 

  (二)革命根据地时期宪法性文件有关医疗卫生规定 

  1927年南昌起义后,中国共产党领导军民围绕解决部队战斗伤病和群众疾病卫生两大现实任务,开始了医疗卫生实践。1931年11月,中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》提出以“彻底改善工人阶级的生活状况”“彻底的改善农民生活”为目的的具体措施,我们党领导制定的宪法性文件开始涉及医疗卫生。 

  延安时期,边区医疗卫生发展较快,逐步实现制度化、规范化、法制化。边区政府制定了《卫生委员会组织条例》《预防管理传染病条例》等多项法规。具有标志性意义的是,1941年11月17日,陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过《陕甘宁边区施政纲领》,其中第十五条规定:“推广卫生行政,增进医学设备,欢迎医务人才,以达减轻人民疾病之目的,同时实行救济外来的灾民难民。”这是我们党领导的人民政权第一次在宪法性文件中直接规定医疗卫生。1946年4月23日,陕甘宁边区第三届参议会第一次会议通过《陕甘宁边区宪法原则》,其中第二部分“人民权利”第三条规定:“人民有免于愚昧及不健康的权利”“发展卫生教育与医药设备”,开创性地将人民健康上升到基本权利范畴,具有里程碑式的重大意义。 

  (三)共同纲领和新中国宪法有关医疗卫生规定 

  在新中国成立前夕,我们党就把发展医疗卫生事业摆到重要议程。1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“推广卫生医药事业,并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。” 

  新中国成立后,毛泽东主席指出:“必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务,极力发展这项工作”。1950年8月,第一届全国卫生会议确定实施“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的工作方针。1954年宪法第九十三条规定:“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业,并且逐步扩大这些设施,以保证劳动者享受这种权利。”第四十九条对国务院职权进行了列举,其中第(九)项为“管理文化、教育和卫生工作”。从这时起,国家大力发展基层医疗卫生力量,到“文化大革命”前,医疗卫生机构增加到20.7万多个;全国城乡卫生医疗网基本形成;通过广泛开展群众性爱国卫生运动,严重危害人民健康的天花、霍乱、血吸虫病、疟疾、鼠疫、麻风病等疾病,有的被灭绝,有的得到有效防治,人民健康状况明显改善。“文化大革命”开始后,我国法制遭受严重挫折。尽管如此,这一时期我国医疗卫生事业依然取得重要进步。例如“赤脚医生”的兴起和农村合作医疗的快速发展,大幅度提高了广大农民群众的医疗保障水平。再如,20世纪70年代初,我国科学家屠呦呦成功提取青蒿素,为世界范围内的疟疾治疗作出了突破性贡献。 

  (四)我国现行宪法及其修正案有关医疗卫生规定 

  1978年12月18日,我们党召开具有重大历史意义的十一届三中全会,开启了改革开放历史新时期。1982年宪法总结前几部宪法的规定和实践经验,吸收各方面意见建议,对我国医疗卫生作出新的全面规定,其中,“卫生”这一概念前后出现9次。 

  一是第一章“总纲”第二十一条第一款规定:“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。” 

  二是第二章“公民的基本权利和义务”第四十五条第一款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。” 

  三是在有关机构名称和工作职责中涉及医疗卫生。宪法第七十条中规定的全国人民代表大会设立的专门委员会中包括“教育科学文化卫生委员会”。第八十九条关于国务院职权的规定中包括“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。第一百零七条中规定“县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业”。第一百一十九条中规定“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业”。第一百一十一条第二款规定“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业”。这些内容量多面广,规定了有关国家机关、基层群众自治组织的医疗卫生相关职责,有利于通过它们积极有效的工作,持续不断地推动医疗卫生事业向前发展。 

  2004年3月,十届全国人大二次会议通过宪法修正案。这次修宪在第十四条增加一款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。在第三十三条增加一款:“国家尊重和保障人权”。社会保障制度和人权原则入宪,推动了我国宪法关于医疗卫生事业规定的发展完善、与时俱进。 

  2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过宪法修正案。这次修宪确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位,增加了“贯彻新发展理念”,将“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这些新的宪法内容、原则、精神,将宪法有关医疗卫生事业的规定提升至新高度。 

  总之,现行宪法关于医疗卫生事业的规定,继承和发展了1954年宪法的相关规定,理念先进、内涵丰富,体现了国家在集中力量进行社会主义现代化建设的根本任务下,大力推进医疗卫生事业的豪迈气概、坚定意志和战略部署,具有很强的指导意义和规范意义。 

  二、我国宪法关于医疗卫生事业规定的重大意义 

  我国宪法在不同的条文、从不同的角度对医疗卫生事业作出规定,构成形式规整、价值明确、内涵丰富的医疗卫生宪法规范,具有重大意义。 

  (一)将发展医疗卫生事业提升至国家根本法高度 

  宪法作为国家的根本法,既是重要法律文献,也是重要政治文献,具有很强的政治属性。认识和了解我国宪法关于发展医疗卫生事业的规定,首先要从政治层面加以看待和把握。我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连,同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。近代以来,中国人民曾长期生活在帝国主义和封建主义的黑暗统治之下,晚清政府、北洋军阀、蒋介石集团忙于自保和派系斗争,对人民生命健康置若罔闻、漠不关心,任由亿万劳苦大众饱受瘟疫、病痛折磨,人均预期寿命低至35岁。新中国的成立,开辟了中国人民当家作主的历史新纪元。医疗卫生关乎人民群众的生命健康,为了从根本上扭转我国医疗卫生的落后局面、提高人民健康水平,党和国家将其作为一项重要工作加以推进。宪法是党和人民意志的集中体现,是治国安邦、治国理政的总章程。将发展医疗卫生事业和保护人民健康由作为法秩序最高规范的宪法作出规定、将医疗卫生规范上升到宪法位阶,反映了党和国家发展医疗卫生事业的坚定决心和意志,反映了医疗卫生事业在党和国家工作布局中的重要地位。 

  从法律层面看,宪法是党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法第二十一条第一款,即“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康”,从五个具体方面对发展医疗卫生事业提出了具体要求,是我国宪法关于医疗卫生的“国家目标”条款[2],发挥着重要宪法规范功能,引导、督促国家通过制度建构、执行实施等方方面面的努力,不断推动医疗卫生事业繁荣发展,保障人民健康权益。宪法第四十五条第一款中“中华人民共和国公民在……疾病…的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的……医疗卫生事业”的规定,从基本权利和实现基本权利所需物质条件的角度对人民群众健康权益给予保障。 

  (二)将医疗卫生事业属性定位于保护人民 

  依照宪法规定,我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,社会主义制度是国家的根本制度,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,国家的一切权力属于人民。从整体价值秩序看,我国宪法将医疗卫生事业属性定位于保护人民。我国宪法坚持国家各项事业发展为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕,为广大人民群众充分享有各项权利,在国家生活中发挥积极性、主动性、创造性提供了根本法律保障。 

  从具体规定看,我国宪法将发展医疗卫生事业的根本目的确定为“保护人民健康”,十分鲜明地表明了以人民为中心的价值追求。医疗卫生事业这一概念蕴含着公共性、普惠性的机理特征,需要国家大力举办、社会积极参与,具有“人民卫生人民办”的光荣传统。宪法规定“鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施”“开展群众性的卫生活动”,体现了依靠人民、发动群众的思想理念、革命传统。2018年修宪,将“贯彻新发展理念”写入宪法序言,共享的发展理念体现着以人为本、保护人民的重要意涵。贯彻新发展理念,医疗卫生事业发展应当坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,通过更有效的医疗卫生制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,增强发展动力,增进人民健康福祉。 

  (三)将医疗卫生规范品质塑造为与时俱进 

  我国宪法同一些外国宪法相比较,一大特色就是明确规定了国家的根本任务、发展道路、奋斗目标,经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业在宪法中都有体现、都有要求。我国宪法有关医疗卫生事业的规定,宣示了国家高度重视和着力发展医疗卫生事业的基本政策和目标任务。同时,这些规定又随着宪法修改、宪法的与时俱进产生新的时代意蕴,从而具有持续不断发展的特点。 

  1982年宪法关于医疗卫生事业的规定,是改革开放初期加强社会主义精神文明建设的重要组成部分,是“两手抓”思想的重要体现。1997年,党的十五大制定了社会主义初级阶段的基本纲领,将“卫生体育事业”改革作为“建设有中国特色社会主义的文化”的重要内容;2007年,党的十七大提出实现全面建设小康社会奋斗目标,将“建立基本医疗卫生制度,提高全民健康水平”纳入“中国特色社会主义社会建设”。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,坚持“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”,将发展医疗卫生事业纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局之中,实施“健康中国”战略,进一步更新医疗卫生理念、拓展医疗卫生布局、深化医疗卫生改革、强化提高人民健康水平的制度保障,推动医疗卫生事业升级为卫生健康事业。这些划时代的重要理论成果、实践成果通过2018年修宪,正式纳入宪法规范体系之中,将我国宪法关于医疗卫生事业规定的内涵引向新的高度。 

  党的十九大对我国现代化建设作了进一步部署,提出到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。社会主义现代化必然包含医疗卫生服务的高水平、均等化和人民生活的幸福安康。我国宪法关于发展医疗卫生事业的规定是“沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设”这一国家根本任务的展开和细化。结合宪法关于国家根本任务的规定,对宪法关于医疗卫生事业规定的认识才能得以与时俱进,不断深化和提高。 

  (四)将医疗卫生监督管理确定为国家机构职责 

  我国宪法除了在总纲、公民基本权利和义务等部分规定了医疗卫生事业之外,同时还明确了有关国家机关、基层群众自治组织的医疗卫生职责,涉及人大监督、行政、民族区域自治、基层群众自治等国家治理的方方面面,为国家有关机构、组织开展医疗卫生相关工作提供了坚实的组织保障和宪法依据。对同一事项,宪法念兹在兹,对这么多国家机关、单位组织赋予相应职责,是不多见的,足以说明我国宪法对医疗卫生事业和人民健康的重视,彰显了我国宪法的人文关怀和使命精神。 

  将医疗卫生事业纳入国家机关的职责范围,其根本目的是要通过国家机关,实际上也是其工作人员的履职尽责、勤勉工作,引导、推动医疗卫生事业的不断发展。“何谓宪法法律实施?可以说,就是我们各级国家工作人员在党的领导下,按照宪法法律的规定做了宪法法律所要求做的事情,即正确地做事和做正确的事,并且在工作中取得成绩。”[3]宪法有关医疗卫生职责的规定,要求各有关国家机关及其工作人员增强宪法观念,依照宪法法律行使职权、履行职责、开展工作,自觉接受人民监督,通过持续努力为宪法法律实施、为医疗卫生事业发展进步作出应有贡献。 

  三、我国宪法关于医疗卫生事业规定的全面实施 

  宪法法律的生命在于实施。立足于新中国成立70周年特别是改革开放40多年来的医疗卫生事业伟大实践,可以得出这样一个重要结论——通过不断健全和完善医疗卫生领域的法律法规、通过发展壮大医疗卫生事业等,我国宪法关于医疗卫生事业的规定得到全面有效实施,充分展现出我国宪法实施的基本特点和巨大优势。 

  (一)医疗卫生法律法规日益完善 

  “宪法是我国法律法规和制度体系的总依据”,“通过建立健全法律法规和制度体系,推动和保障宪法实施,是我国宪法实施的基本途径。”[4]我国宪法关于医疗卫生事业规定实施的巨大成就之一就是形成了以法律为主干,以行政法规、地方性法规和部门规章为重要组成部分的医疗卫生法律法规体系。 

  截至目前,医疗卫生领域已经制定法律14部,行政法规近40部,部门规章90多部,实现了医疗卫生各具体领域的有法可依。其中,法律、行政法规主要有:(1)具有基础性和管总作用的基本医疗卫生与健康促进法。(2)卫生保健方面,全国人大常委会制定了献血法、母婴保健法、红十字会法、精神卫生法、食品安全法;国务院制定了化妆品卫生监督条例、食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例、国内交通卫生检疫条例、公共场所卫生管理条例、母婴保健法实施办法。(3)疾病防治方面,全国人大常委会制定了国境卫生检疫法、传染病防治法、职业病防治法;国务院制定了传染病防治法