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连云港市赣榆区人大:做好人大监督的五项工作是提高人大监督实效的关键
2020-10-23 09:03    来源:连云港市赣榆区人大    作者:刘入兵
  习近平总书记在党的十九大报告中指出,要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。同时要求,各级人大及其常委会要成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。地方各级人大及人大代表处在政治经济社会发展的最前沿,直接面对人民群众的诉求。做好新时代人大监督工作,确保法律法规正确有效实施,对于坚持和完善人民代表大会制度,健全国家监督体系,具有十分重要的意义。现结合本人在区人大常委会工作实际,谈谈做好人大监督工作的实践与思考。
人大监督要正确把握好“两个重要关系”
  正确把握好好与党委的关系,把握好与被监督对象的关系,对于人大监督工作至关重要。
  把握好人大与党委的关系。党的十九大报告和新修改的《党章》中将“坚持党对一切工作的领导”作为一条极其重要的政治原则。人大工作是党的事业和党的工作的重要部分,是中国共产党进行民主决策、依法执政的重要体现。人大的各项工作,都要自觉坚持党的领导,在党委的领导下,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。这是人大工作保持正确方向,取得实效的根本保证,也是人大工作者党性观念的重要体现。我们党是执政党,必须通过政治、思想和组织来实现领导,也要通过发挥人大党组织、人大代表和人大常委会组成人员、人大专门委员会成员的作用,更好地体现执政地位和执政主张。人大坚持党的领导,正确把握和摆正与党委的关系,主要把握好四点:一要确保党委把方向、谋大局、定政策、促改革的实现;二要紧紧围绕党的中心工作开展监督,保证党的意图通过人大的法定程序上升为国家意志,并得到正确和全面的贯彻实施;三要对人大监督工作中的重大事项、重要问题,及时向党委请示报告,保证党委总揽全局、协调各方核心作用的发挥;四要坚持党管干部的原则,人大监督要有利于党管干部,而不能代替党管干部。要按照习近平总书记指出的,各级党委要加强和改善党对人大工作的领导,支持和保证人大及其常委会依法行使职权、开展工作。各级党委也要高度重视和发挥人大监督在地方治理、监督体系和全面从严治党中的重要作用,支持人大及其常委会依法行使监督权的各项要求,落实每届党委任期内至少召开一次人大工作会议,党委常委会每年至少听取一次人大常委会党组工作汇报,及时研究解决人大工作中的重大事项和重要问题等制度。2015年6月,中共中央转发了《全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,为县乡人大工作和建设指明了方向。4年来,腾讯体育直播各级人大常委会认真贯彻落实中央文件精神,在人大规范化建设、人大代表之家建设、人大干部配备和人大代表作用发挥等方面积极探索,不断实践,县乡人大工作和建设出现了崭新的变化。丹阳市人大常委会加强县乡人大工作和建设,按照“三有五规范”的人大规范化建设标准,镇人大实现了有机构、有场所、有经费。各镇人代会召开、主席团活动、人大选举、代表履职、自身制度建设等5个方面都能按照标准进行规范。
  把握好人大与监督对象的关系。依照宪法和相关法律,人大是权力机关、监督机关,“一府一委两院”是执行机关、被监督机关,两者又都在党委的统一领导下开展工作。从人大的角度讲,依法开展监督,既不能为了监督而监督,将监督与支持促进对立或各自孤立起来;也不能混淆两者区别,代替“一府一委两院”行使职权,对存在的问题视而不见、无所作为。要善于在坚持统一性的基础上,处理好监督与支持促进的关系。连云港市赣榆区从2018年起,组织人大代表开展涉诉矛盾化解工作,一年化解一百余件涉诉矛盾。既促进了“两院”的工作,督促了“两官”依法开展工作,也丰富了代表监督法官、检察官的内容,较好地发挥了代表在基层社会稳定中的特殊作用。
人大监督要重点围绕“两个工作中心”
  人大监督需要在围绕党委工作中心,围绕人民群众群众期盼方面下功夫,取得实效。
  人大监督工作要围绕党委工作。人大监督不能游离于党和国家中心工作之外。人大工作是党委工作的重要组成部分,在党委的领导下开展工作,发挥作用。人大监督工作就是要围绕党委的工作中心来开展,绝对不能游离于党委的中心,另搞一套。近年来,邳州市组织人大代表参与公共空间治理,人大组织和人大代表紧靠党委中心工作,在党委政府重大工作中,发挥了重要作用和特殊作用。东海县委转发了县人大常委会在全县各乡镇开展政府民生实事票决制的实施意见,2019年17个乡镇在人代会期间梳理出162件民生实事项目,通过人代会,人大代表票决出125件重点民生实事项目。民生实事促进了基层人大工作更接地气,更贴近群众。通过民生实事,人大代表真正发挥了“人民代言人”的作用。自2016年起,南通市开展的“千名人大代表小康行”,连云港市人大常委会开展的“强市富民我行动”等主题实践活动就是围绕乡村振兴的主题,组织五级人大代表,围绕脱贫攻坚、环境保护、高质发展等内容,发挥代表的作用。这既是围绕党委决策,对政府抓扶贫攻坚、环境保护、高质发展工作的有效监督,更是一种直接有力的支持,产生了很好的社会效果。实践证明,人大监督工作凡是做到围绕中心、服务大局、贴近民生、符合实际、认真履职,就能取得好的成效。
  人大监督工作要围绕人民群众期盼。人大监督要高度关注人民群众关心的热点、难点和疾苦问题。要以人民为中心,为了群众的利益。这既是人大工作坚持党的领导和人民主体地位的重要体现,也是人大监督工作取得实效的重要保障。十九大报告强调,“坚持以人民为中心,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。习近平总书记多次指出,“要加强和改进监督工作,拓宽人民监督权力的渠道,加强同人大代表和人民群众的联系,加强和改进人大工作”。这为各级人大正确开展监督工作指明了方向。近年来,邳州市开展的“人大代表直通车服务选民”、连云港市赣榆区开展的“人大代表赶大集接待选民”等活动,就是密切联系人民群众,探讨新时期代表有效联系群众的新探索。宜兴市顺应群众要求,积极探索乡镇人大在环保领域监督工作,把人大对环保工作的监督延伸到乡镇基层,为打好污染防治攻坚战,发挥了重要作用。这些围绕人民群众普遍关心的重大问题,通过人大监督都取得了很好的成效。
人大监督要牢牢抓住“两个工作重点”
  人大监督要牢牢抓住工作监督和法律监督两个重点,紧扣这两个工作重点,开展监督工作。
  人大工作监督要扎实。听取和审议“一府一委两院”专项工作报告,审查批准预决算、国民经济和社会发展计划、审计工作报告以及法律法规实施情况的检查,都是人大工作监督的范畴。做好人大工作监督必须抓好两个关键。一是把握工作监督的特点开展监督。工作监督具有经常性、针对性、及时性、实效性,围绕这四个特点开展监督,监督工作就会富有成效。2019年,腾讯体育直播常委会在全省范围内组织开展了《水污染防治法》贯彻落实情况的执法检查,各级人大代表明察暗访,发现了大量的问题,《水污染防治法》贯彻落实情况的执法检查,特别是对太湖流域水污染治理、长江沿线水污染治理、沿海入海河流整治以及各地水源地保护等方面都起到了重要的督查作用。省政府及各市县(区)政府,加大了水污染治理的力度,全面打好污染防治攻坚战,收到了显著效果。徐州市铜山区人大常委会利用“互联网+”和大数据技术开展预算联网监督工作,创新人大预算监督方式,做好人大预算联网监督工作。二是要注意抓普遍性、倾向性和共性的问题。人大现在不搞述职评议了,人大在开展专项工作监督时,要与工作评议有机结合起来,把对工作与对人的监督更好地统一起来,通过对专项工作的监督,推动对经济社会生活中重大问题的关注和解决。近年来,江苏各地人大开展了人大专题询问,适时组织常委会组成人员、人大代表对“一府一委两院”专项工作进行评议和满意度测评,督促问题整改落实,效果良好。又比如,现在人大不搞个案监督,并不意味着人大对司法机关工作中群众反映强烈的如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、随意减刑假释、有错不纠等共性问题不管不理。人大常委会要通过工作监督,督促司法机关切实解决好这些突出的共性问题,这比监督一两个具体案件的社会效果和影响会更大。连云港市赣榆区自2015年起,每年对法官检察官开展履职评议,通过方案制定到位、动员部署到位、实地了解到位、客观评议到位、整改落实到位等“五到位”举措,促进了“两官”履职评议的质量,收到了很好的社会效果。
  人大法律监督要严格。对规范性文件进行审查,就是法律监督。撤销下一级人大和本级政府不适当的文件,地方组织法早就有了规定,这项监督工作是老职权、老工作,当前却是新任务、新要求。关键既要着力加强主动审查,又要加强能力建设,尤其是对直接从事具体审查的机构和人员来说,法律意识、法律知识、法律水平都要求较高。为注重机构和制度建设,腾讯体育直播常委会制定了《规范性文件备案审查程序规定》,各级人大常委会成立了备案审查机构,许多地方也制发了规范性文件备案审查规定和意见,对现有工作进行了分工,明确了职责。各市县(区)建立了规范性文件备案审查系统,人大法工委及时登记审查报送的规范性文件。但总体上看,全省各地这项工作仍不够平衡,短板明显,需要进一步抓好相关配套制度建设和工作推进。2019年5月,苏州市人大常委会为了保障宪法法律实施、维护国家法制统一,切实提高规范性文件备案审查工作质量,邀请了7位立法专家,首次召开规范性文件备案审查专家点评会。与被点评规范性文件相关的市政府部门,市人大常委会法工委、市司法局分管领导和相关处室负责同志参加了会议。这次被点评的是市政府近期向市人大常委会报备的《苏州市人民政府关于修改〈苏州市宅基地管理暂行办法〉等七件行政规范性文件和废止〈苏州市建筑企业农民工参加工伤保险暂行办法〉等两件行政规范性文件的决定》《市政府关于印发苏州市公共工程审计监督办法的通知》等两件规范性文件。立法专家顾问对上述规范性文件是否存在《腾讯体育直播各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第七条所列情形,逐一进行了点评,提出了针对性的建议和意见。
人大监督工作要抓住“两个重要抓手”
  党的十九大报告强调,“健全人大组织和工作制度,更好发挥人大代表作用”。制度建设和代表作用这两个方面是人大监督工作的两个重要抓手。
  制度建设要健全。人大工作最大特点,就是讲究规则,按照制度和法律办事。制度建设是人大履职的重要前提和保障。一是法规制度。重点是要抓好监督法的相关法规性制度建设,除了实施监督法办法外,各地根据实践经验和需要,可以制定其他相关法规性规定。2017年,沭阳县积极探索各种行之有效的人大监督机制,完善专题询问工作制度,落实专题询问跟踪机制,健全和完善工作评议前的深入调查研究机制、评议中的问题导向机制、评议后的追踪问效机制,建立列席代表和群众参与测评的工作机制,不断提升监督工作质量和实效。二是工作制度。主要是常委会在监督工作中一些具体工作制度,如听取报告,审查批准计划、预决算,组织视察、执法检查,审查规范性文件、专题询问等等工作计划、流程、方法、职责和规则。灌云县人大常委会切实加强制度建设。县人大常委会组织制定或修订完善了常委会议事规则、主任会议议事规则、常委会委员履职工作守则、代表执行职务管理办法、委室工作职责、委室述职、委室主任联席会议、询问和质询办法、人大代表旁听法院庭审、审计查出问题整改工作监督、公文办理、公务活动来客接待、机关车辆管理等一系列规则、守则、制度,不断提升依法履职能力和水平。连云港市人大常委会按照“五有五规范”的标准建好人大代表之家,人大代表之家实现了有阵地、有制度、有台帐、有书籍、有实效,并做到了规范代表之家名称、规范工作制度、规范活动台帐、规范学习资料、规范墙面布置。三是专门委员会作用。党的十八大报告要求,健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。党的十九大报告进一步强调,要完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。要发挥专门委员会和专职委员的作用。专门委员会是人民代表大会的组成部分和常设机关,受人民代表大会的领导。在大会闭会期间,受常委会的领导。专门委员会是协助人大及其常委会行使监督职权的重要工作机关。专门委员会具有专门性、人才荟萃、知识密集、不闭会等几个特点。发挥专门委员会作用,必须解决好精神状态问题和能力恐慌问题。精神状态问题解决不好,对人大工作就会认识不够到位,工作热情和进取心打了折扣;能力恐慌问题解决不好,对人大监督的法定制度机制和工作特点就会不熟悉。盐城市大丰区人大常委会注重发挥人大专门委员会在财政监督和规范性文件备案审查工作中的作用。协助相关工委完善沟通协调机制,开展与对口部门的工作联系与交流,监督和支持部门工作。协同相关工委做好半年经济运行和计划、财政预算执行情况的调研,做好立法调研、基层立法联系点建设和备案审查等工作,查找问题、提出意见建议。四是机关自身建设。包括思想政治建设、组织建设、机关制度建设和能力建设、作风建设,如学习制度、联系制度、调查研究制度、工作制度、思想作风建设制度、考评制度、廉洁从政制度等等。
  代表作用要发挥。党的十九大报告提出,人大要“成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。联系人民,发挥代表作用就是发挥人民作用。人大监督工作必须紧紧依靠人民群众和人大代表。五级人大代表分布在各条战线,植根于人民群众之中,是各级人大及其常委会开展监督的基础和力量源泉。同时,人大常委会的监督工作,要接受人民代表大会和人大代表的监督,监督法和省实施办法还在相关章节中专门就常委会向代表通报监督工作有关情况作了硬性规定。近年来,为保障代表工作规范有序进行,各地组织代表分专业、有重点的参与列席会议、执法检查视察、专题询问等人大常委会的监督活动。无论是常委会,还是专门委员会等工作机构,都应当把重视代表、联系代表、充分发挥代表作用,作为监督工作的一个重要方面,通过各种渠道保证代表对人大监督工作的知情权、参与权、表达权和监督权。事实证明,重视和发挥人大代表的作用,会使人大监督工作起到事半功倍的效果。2018年10月19日《人民日报》专门刊文介绍了南京市人大有效发挥人大代表主体作用,不断加强和改进预算审查监督工作,努力推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的经验做法。南京市人大通过加强代表培训,完善审查制度建设,建立专业代表队伍,发挥各专门委员会优势,加强预算审议意见和代表建议办理等工作,为代表审查监督预算创造条件。每年按照市人大各相关委员会、各区市人大代表团、预算审查专家三方代表各占1/3的比例组成部门预算审查组,对重点部门预算开展预先审查。选择部分涉及经济社会发展和民生保障类专项资金支出开展专题审查。采取专业代表预算草案专题审议,代表团“一对一”部门预算专题审议,预算审议意见专题答复等方式,有效提高大会预算审议质量。注重加强代表审议意见落实,人大代表预算满意率逐年提高。将代表团对部门预算的审查延伸到闭会期间,开展对批复、执行、调整、决算的跟踪监督。组织代表和各委员会重点对专项资金拨付、使用情况、资金绩效和政府投资建设项目执行情况开展跟踪监督。近年来,淮安市人大常委会开展了“千名代表评庭审、千名代表助执行”活动。淮安法院加强与人大代表联系,通过邀请人大代表旁听庭审、提出意见建议、见证和参与执行等,让人大代表全面了解法院工作,监督和促进司法为民、公正司法,取得很好的效果。
人大监督要扎实提高“两个能力”
  做好人大监督工作必须从提高自身素质提高和提高调查研究质量两个方面入手,扎实提高两个能力。
  自身素质能力要扎实提高。中央、省委多次提出,要建设学习型政机关和学习型干部队伍。党的十九大报告强调,“全面增强执政本领。要增强学习本领,在全党营造善于学习、勇于实践的浓厚氛围”。习近平总书记提出,要形成学习型社会和建设学习型政党,建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会。人大监督工作不仅政治性、政策性很强,而且法律性、专业性、程序性也很强。加强学习,重新学习,善于学习,是人大常委会组成人员和专门委员会成员以及机关干部的一项重要任务,也是提高监督者自身素质和能力的迫切需要。要注重通过理论学习与实践学习相结合,集中培训与个人自学相结合,努力使人大工作者成为理论学习的模范、法律意识的强者、监督工作的专家。腾讯体育直播常委会依托江苏议事园腾讯体育直播干部培训基地,每年组织了100多期人大干部培训,请专家讲,到基层看,组织学员议,提高了人大干部培训的力度。举办的代表履职培训、专门委员会业务培训、新闻宣传培训、领导干部培训,受训人员普遍反映效果很好,很有收获。2018年,镇江市丹徒区人大以专项工作评议为抓手,增强监督实效,紧紧围绕全区中心工作,科学筛选评议部门和主题,提高评议的针对性和实效性。对区卫计委等5家单位围绕依法行政、服务效能、队伍建设等重点内容,深入调查走访,全面准确、客观公正地对被评议部门进行“画像”,并提出建议、批评和意见。评议以问题为导向,认真梳理存在的问题和建议。在汇总各方反映问题的基础上,认真分析,抓住主要问题和问题的主要方面,分清问题的实质和成因,做到实事求是,不回避、不夸大,客观公正进行评议。
  调查研究能力要扎实提高。人大监督的前提是全面了解被监督对象的情况,掌握第一手资料,这就需要深入细致地进行调查研究。要认真做好调查研究工作,在提高调研质量上下功夫。各级人大常委会组成人员、人大专门委员会人员以及人大代表应当用七成的精力和时间去调查研究,用三成的时间去讨论决定问题。这既是科学民主决策的需要,也是转变作风的实践。加强调查研究是人大监督工作与时代合拍、与实际合拍,与党和人民群众合拍的重要前提。近年来,启东市人大在视察调研工作中注重明察与暗访相结合,通过明察发现成绩,通过暗访发现问题,明察和暗访相结合,取得了调查研究的实效。苏州市人大常委会把调查研究作为改进作风的重要抓手,作为密切联系人民群众的主要渠道,放上重要议事日程,通过“接地气、聚民智”的调研,较好地反映了人民群众的呼声和意愿,使履职思路更加符合实际,破解难题更有真招实效,夯实了依法科学履职的基础。强调行使职权必须调研在先,强调摸准摸透实情,是做好人大工作的有效保障,始终坚持做到三个“百分之百”。工作项目选题百分之百组织先行调研。会议议题审议前百分之百组织先行调研。常委会领导班子成员百分之百参与调研。创新调研形式、重视成果转化、强化跟踪问效。着力提高调研的质量,积极探索调研成果交流、推广和应用的途径。直面热点问题,着力破解苏州发展的瓶颈制约,从助推改革发展和保障改善民生的结合上,提出解决这些问题的思路和措施。通过调研促生态,通过调研助发展,通过调研惠民生。
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